РСМД :: Между нами тает лед? Полярный кодекс и международное сотрудничество в Арктике.

Как Полярный кодекс повлияет на международное сотрудничество в Арктике в контексте глобального потепления?

1 января 2021 г. вступил в силу Международный кодекс для судов, эксплуатируемых в полярных водах, или Полярный кодекс, новый международный документ, уточняющий правовой режим судоходства в водах Арктики и Антарктики, появления которого ждали последние 20 лет. В чем его значение для международно-правового режима судоходства в полярных районах в Арктике и для международного сотрудничества в целом?

Янтарная комната

В последние десятилетия Арктика выходит на передовые позиции в международных отношениях, хотя по-прежнему остается самым холодным и труднодоступным регионом на планете. В чем причина столь разительных перемен? Арктический «минеральный рай», который подразумевает богатые запасы нефти, природного газа, медно-никелевых руд, олова, платиноидов, агрохимических руд, редких металлов и редкоземельных элементов, золота, алмазов, вольфрама, ртути, черных металлов, оптического сырья и поделочных камней, не может оставить равнодушными не только восемь арктических государств (Россия, США, Канада, Дания, Норвегия, Исландия, Финляндия, Швеция), но и неарктических игроков. Однако, чтобы добыть вышеупомянутые уникальные запасы, необходимо иметь возможность до них добраться. Помимо ценности Арктического региона с точки зрения добычи природных ископаемых как таковой, Арктика обладает большим потенциалом как транспортно-коммуникативный узел. Как известно, Северный морской путь (от пролива Карские Ворота до бухты Провидения) и Северо-Западный проход (между Атлантическим и Тихим океанами через моря и проливы Канадского Арктического архипелага) являются наиболее короткими маршрутами для прохождения по пути Европа-Азия, Азия-Европа. Однако в силу того, что большая часть Северного Ледовитого океана покрыта льдом в течение всего года, указанные маршруты оставались несудоходными. Невозможно переоценить значение Арктики и с точки зрения экологии, ведь природные условия позволили сформировать на этой территории уникальный растительный и животный мир. Здесь обитает более 20 тыс. видов растений, животных, грибов и микроорганизмов, некоторые из которых встречаются только в Арктике. Отличительной особенностью арктической флоры и фауны является и выживаемость в экстремальных условиях. Большая часть окружающей среды Арктики остается на данный момент в естественном природном состоянии, но все возрастающая хозяйственная деятельность человека способствовала росту экологических угроз. Тем не менее, экологические угрозы представляет не только антропогенный фактор.

Лед тронулся, господа

Стало очевидно, что над Северным Ледовитым океаном, главной физико-географической особенностью которого всегда выступали морские льды, нависла угроза расстаться с ними навсегда. По информации американского Национального центра данных по исследованию снега и льда (NSIDC), ледовый покров в Арктике в апреле 2021 г. составил 13,83 млн кв. км, что является самым низким показателем за последние 38 лет. Прогнозы экспертов относительно полного освобождения Северного Ледовитого океана ото льда значительно разнятся, отсылая нас то к 2100 г., то к 2060-2080 гг., а то и вовсе к 2030 г[i]. и 2020 г. Исследование «Снег, вода, лед и вечная мерзлота в Арктике», опубликованное программой арктического мониторинга и оценки Арктического совета, только подтверждает факт глобального изменения климата в регионе, указывая, что темпы потепления в Арктике в течение последних 50 лет увеличились вдвое по сравнению с другими регионами мира.

Дорога в Эльдорадо

Пока эксперты Всемирного фонда дикой природы твердят о грядущей катастрофе для хрупких экосистем Арктического региона, вызванной таянием ледников Северного Ледовитого океана, а кембриджские ученые предрекают небывалый выброс метана в атмосферу, предприниматели, безусловно, испытывая сочувствие к судьбе арктической флоры и фауны, оптимистично извлекают из сложившейся ситуации монетизированную выгоду. Существует мнение, что Арктика в будущем может претендовать на роль нового центра промышленности и торговли. Повышается привлекательность Севморпути и Северо-Западного прохода для судовладельцев с точки зрения времени, которое судно тратит на перевозку груза и сокращения связанных с этим затрат, открываются перспективы превращения этих маршрутов в главные трассы мирового торгового флота. Например, при перевозке груза из Мурманска в Кобе (Япония) экономия времени в пути в сравнении с Суэцким каналом составит порядка 19 дней. В отличие от Суэцкого канала, Северный морской путь привлекает отсутствием очередей и платы за проход судов (кроме случаев, когда нужны услуги ледокола). Также в отличие от Суэцкого канала, Северный морской путь не подвержен атакам пиратов[ii]. Изменение режима судоходства в регионе заставляет по-новому взглянуть на процесс добычи природных ресурсов, несмотря на недостаток необходимых технических средств и технологий поиска, разведки и освоения морских месторождений углеводородов в арктических условиях. Хотя в данный момент арктическую нефтедобычу нельзя назвать прибыльным коммерческим проектом в силу достаточно высокой себестоимости арктической нефти, растущая перспективность инвестиций в арктические углеводороды признается нефтедобывающими компаниями. Инвестиции одной только «Роснефти» с 2021 г. в разработку арктического шельфа составили около 100 млрд рублей, а с 2021 по 2021 гг. объемы инвестиций вырастут до 250 млрд рублей. Компания Shell, прекратившая нефтедобычу в Арктике в начале 1990-х гг. в силу сложности условий и высокой стоимости добычи, вновь увеличила свою лицензионную активность.

Страшный суд? Какой инстанции?

В связи с растущей активностью в регионе, вопрос правового регулирования в Арктике приобрел крайнюю остроту. Позиции экспертов относительно правового режима Северного Ледовитого океана (СЛО) различны. Правовой порядок СЛО определен нормами международного обычного права наряду с международными договорами и национальным законодательством прибрежных государств. Российская юридическая наука придерживается точки зрения, что правовой режим Северного ледовитого океана составляет не универсальный, а региональный, двусторонний и национально-законодательный уровни правотворчества самих прибрежных арктических государств. В качестве обоснования данной позиции используются положения Илулиссатской декларации 2008 г., в которой государства-члены Арктического совета договариваются о том, что ответственное управление в регионе будет осуществляться посредством имплементации в национальное законодательство и применении соответствующих норм на государственном уровне[iii]. НАТО и Европейский союз придерживаются иной точки зрения, рассматривая в качестве основного источника международного права, применимого к Арктическому региону, Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. Эта позиция находит свое отражение, к примеру, в базовом политико-правовом документе ЕС об Арктике «Развитие политики Европейского союза в отношении Арктического региона: прогресс с 2008 года и последующие шаги» (2021 г.).

В области режима судоходства в покрытых льдами водах в полярных районах до вступления в силу Полярного кодекса основными применимыми нормами выступали нормативно-правовые акты, разработанные Международной морской организацией (ИМО): Конвенция об охране человеческой жизни на море, 1974 г. (СОЛАС) с Протоколом 1988 г., Конвенция о защите морской среды 1973 г. (МАРПОЛ) с Протоколом 1978 г., Конвенция по облегчению международного судоходства 1967 г. (ФАЛ), Международная конвенция о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты (ПДНВ) 1978 г. и др., а также региональные соглашения и национальные нормы прибрежных государств по обеспечению безопасности мореплавания в полярных водах.

Основными документами, определяющими политику России в Арктике, являются документ от 18 сентября 2008 г. «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу», а также «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г.», разработанная в 2021 г. во исполнение вышеупомянутых «Основ государственной политики». Торговое мореплавание в Арктической зоне в РФ регулируется следующими нормативно-правовыми актами: Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ); Федеральный закон от 28 июля 2021 г. N 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути»; Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Действует также и большое количество Постановлений Правительства РФ, и ведомственные нормативные акты, которые существенно влияют на порядок мореплавания. В 2021 г. Министерством транспорта РФ были утверждены Правила плавания в акватории Северного морского пути. Создана Администрация Северного морского пути, которая с мая 2021 г. выполняет функции организации плавания судов и обеспечения безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов в акватории Северного морского пути.

Доброе начало – уже полдела?

Безопасность судов, работающих в суровых, труднодоступных и уязвимых полярных областях, и защита первозданной среды в районе полюсов всегда были предметом озабоченности ИМО, за годы существования которой были разработаны многочисленные требования, положения и рекомендации, относящиеся к данной теме.

Морские перевозки в настоящее время и в обозримой перспективе все еще остаются наиболее экономичным способом транспортировки грузов. В этой связи интерес к использованию Севморпути и Северного прохода в силу экономической выгоды, а также в силу перспективы сдвига на глобальных рынках углеводородного сырья в сторону добычи в Арктическом регионе, связанного с таянием ледников в этой зоне, обусловил целесообразность согласования на международном уровне единого юридического документа, применимого к регулированию судоходства в полярных районах.

В 1993 г. ИМО создала так называемую «Внешнюю рабочую группу» на уровне экспертов для разработки будущего Полярного кодекса. Работу над кодексом нельзя назвать оперативной. За пять лет сотрудничества группе удалось лишь сформулировать правовые основы будущего документа, так называемые «принципы гармонизации Полярного кодекса», в числе которых необходимость «подходящего ледового подкрепления» (suitable ice strengthening) для плавания в полярных водах, профессиональная подготовка членов экипажа таких судов, наличие «надлежащего навигационного оборудования», средств спасания (survival equipment) для каждого члена экипажа, установление «единой классификации» для судов, плавающих во льдах[iv].

В 2002 г. группа подготовила «Руководство для судов, эксплуатируемых в покрытых льдом Арктических водах», которое носило исключительно рекомендательный характер и не включало Антарктику в сферу своего действия. В 2004-2009 гг. было проведено международное исследование «Оценка арктического морского судоходства» под эгидой Арктического совета. Также этот период характеризуется разработкой «Единых требований для судов ледовитого класса», подготовленных Международной ассоциацией квалификационных обществ (МАКО) в 2006-2008 гг. Однако все принятые документы носили лишь рекомендательный характер.

От мысли к действию

Впоследствии в силу роста и развития судоходства в Арктике, в том числе появления крупнотоннажных судов, а также в связи с двумя авариями круизных лайнеров «Эксплорер» в 2007 г. и «Оушен Нова» в 2008 г. у берегов Антарктиды, работа по урегулированию режима судоходства в полярных водах начала ускоряться. В 2009 г. было принято новое «Руководство для судов, эксплуатируемых в полярных водах», которое, несмотря на отсутствие обязательно характера, стало распространяться и на Антарктику.

В 2008 г. пять прибрежных государств Арктического региона подписали ранее упомянутую Иллулиссатскую декларацию, обеспечив политический толчок для сотрудничества на международном уровне, в том числе в сфере обеспечения охраны окружающей среды в Северном ледовитом океане. Дания, Норвегия и США в 2009 г. выступили с инициативой разработки юридически обязывающего Полярного кодекса.

В 2021 г. в рамках ИМО было принято решение о подготовке Полярного кодекса в формате поправок к конвенциям СОЛАС и МАРПОЛ. Текст положений был полностью разработан к 2021 г. Структура кодекса включает введение и части I и II. Фактически кодекс состоит из четырех частей, поскольку часть I и часть II кодекса в свою очередь подразделяются на составные части «I-A», «I-B», «II-A» и «II-B».

Во введении содержатся обязательные положения, применимые к обеим частям и касающиеся целей кодекса, источников опасностей в полярных водах и географических границ района действия документа. Также во введении определены использующиеся в документе термины. В Полярном кодексе, в основном, термины используются в том же значении, что и в Конвенции СОЛАС и МАРПОЛ. Ключевым нововведением можно назвать обобщенную классификацию судов, допустимых к эксплуатации в полярных водах[v]. С точки зрения возможностей, Кодекс выделяет три категории судов: судно категории «А», сконструированное для эксплуатации в полярных водах, как минимум в условиях тонкого однолетнего льда средней толщины, с участками многолетнего льда; судно категории «В», не включенное в категорию «А», предназначенное для плавания в условиях тонкого однолетнего льда, с участками многолетнего льда; и судно категории «С», обладающее способностью плавания в открытых водах или в ледовых условиях менее сложных, чем для категорий А и В.

Часть I «Меры по обеспечению безопасности» включает в себя юридически обязательную часть, а именно новую главу XIV Конвенции СОЛАС (составная часть I-A соответственно), и «дополнительное руководство» к части I-A, носящее рекомендательный характер (часть I-B, соответственно). Теперь каждое судно, допущенное к навигации в полярных водах, должно иметь «Свидетельство полярного судна»^[vi], которое содержит подтверждение, что судно соответствует требованиям Кодекса. Эти требования касаются как конструкции судов, так и наличия спасательных средств, средств связи, обеспечении противопожарной безопасности и др.

Часть II Кодекса «Меры предотвращения загрязнения» обеспечивает международно-правовое реагирование на ключевые риски для окружающей среды, сопряженные с навигацией в полярных водах с точки зрения мер защиты экосистем. Составные части этого раздела также разделены на юридически обязательную и рекомендательную: часть II-A, являющаяся частью Конвенции МАРПОЛ, носит обязательный характер, тогда как часть II-B – это рекомендательное «дополнительное руководство». Эта часть документа весьма детально регламентирует различные сферы охраны окружающей среды, а именно: предотвращение загрязнения нефтью, защита от загрязнения токсичными жидкими веществами, сточными водами с судов, отходами с судов.

Интересно, что в регионе, где еще в 2007 г. после того, как Россия установила свой флаг на морском дне в районе Северного полюса, напряженность в связи с пограничными спорами и разногласиями относительно статуса Северного полюса достигла своей кульминации, государствам удалось вместе разработать новый международно-правовой базис отношений. Поскольку общие положения конвенций СОЛАС, ПДНВ и МАРПОЛ не охватывают все проблемы, которые возникают при эксплуатации судов в полярных водах, цель принятого кодекса заключалась в регулировании аспектов полярной навигации, не учитываемых этими конвенциями, а также мер, считающихся необходимыми для обеспечения безопасности жизни и предотвращения загрязнения полярных вод.

Положения Полярного кодекса полностью согласуются с действующими российскими правилами плавания по Северному морскому пути и соответствуют требованиям к судам в сфере защиты морской среды от загрязнения. При этом российские Правила плавания в акватории СМП продолжают действовать параллельно с правилами Полярного кодекса.

Ложка дегтя

Несмотря на общее позитивное значение Полярного кодекса с точки зрения гармонизации правил по обеспечению безопасности на море и защите морской среды при судоходстве в полярных районах, документ обусловил возникновение ряда противоречий.

Согласно Полярному кодексу, каждое судно должно иметь на борту специальное разрешении о допуске к навигации в полярных водах – Свидетельство полярного судна. Такое свидетельство судно получит лишь после тщательной проверки на соответствие требованиям Кодекса. Данный документ выдается Администрацией государства флага судна или же специально уполномоченной государством организацией. Кроме того, согласно главе 3 кодекса «Конструкция судна», суда должны быть построены из определенных материалов, чтобы получить право находиться в полярных водах. Таким образом, к судну предъявляется большое количество требований, а также предусматривается необходимость постоянных проверок, поскольку «Свидетельство» не является бессрочным. Обеспечение соответствия этим требованиям представляет собой дорогостоящий процесс, что обуславливает сложности применения кодекса на практике. Именно неэффективность применения норм международного права государствами с точки зрения механизмов принуждения граждан этого государства послужит камнем преткновения в реализации инициативы. Судовладельцы и операторы портов также отмечают, что положения Полярного кодекса скажутся на росте капитальных и операционных затрат, что, в свою очередь, приведёт к повышению стоимости фрахта для грузоотправителей. В стратегической перспективе это обстоятельство может существенно снизить интерес к использованию Северного морского пути.

Интересен вопрос сферы распространения действия Документа. Как было упомянуто выше, в Полярном кодексе все суда разделены на три категории, что само по себе приводит к сужению сферы действия Документа. Находящиеся в эксплуатации суда арктического и антарктического плавания были построены под наблюдением различных классификационных обществ. Примером одной из таких классификаций может служить ранее упомянутая классификация Международной ассоциации классификационных обществ (МАКО) под названием «Единые требования для судов ледовитого класса». Чтобы иметь возможность применить к этим судам требования Полярного кодекса и оценить их соответствие новым полярным классам, необходимо выполнить идентификацию эквивалентности всех существующих ледовых классов. Попытка такой идентификации была предпринята в рамках разработки международного проекта Европейской комиссии ARCOP в 2006 г. Составлена таблица примерного соответствия между полярными классами ИМО/МАКО и ледовыми классами ведущих классификационных обществ и морских администраций. Однако эта идентификация не является общепризнанной и не содержится в Полярном кодексе, что приводит к невозможности распространить требования ИМО на все существующие суда, эксплуатируемые в полярных водах. В связи с этим представляется сомнительной возможность достижения уровня конструктивной безопасности и конкурентоспособности как построенных судов ледового плавания, так и вновь строящихся судов в соответствии с требованиями Полярного кодекса ИМО.

В подтверждение тезиса об ограниченном действии нового международно-правового документа, правило 2, параграф 4 Полярного кодекса говорит о том, что его действие не распространяется на суда, принадлежащие или эксплуатируемые государствами и используемые только для правительственных некоммерческих целей. Таким образом, режим судоходства военных судов, включая суда береговой охраны, не регулируется Полярным кодексом. В то же время, этот же параграф кодекс поощряет вышеупомянутые суда придерживаться его положений. Но глагол «придерживаться» не вносит никакой ясности относительно необходимой степени соответствия требованиям кодекса для этих судов. Также непонятно, каким образом будет оцениваться достаточность следования правилам кодекса в данном случае.

В то же время самым дискуссионным является вопрос о соотношении рекомендательных положений Полярного кодекса с другими международно-правовыми источниками. По сути, это «дополнительные руководства» к исполнению обязательных частей Полярного кодекса. Эти руководства представляют собой уточнения, рекомендованные правила, называемые в зарубежной международно-правовой литературе «soft law»^[vii]. В целом, эти рекомендательные положения можно приравнять к рекомендательным положениям документов других международных организаций. Такие документы воспринимаются международным правом как обычные нормы (обычаи), поскольку не названы в ст. 38 Статута Международного суда ООН в качестве «вспомогательного средства для определения правовых норм».

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. в ст. 234 («Покрытые льдом районы») предоставляет прибрежным государствам право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных правил и законов с целью предотвращения и сокращения загрязнения морской среды. При этом согласно п. 5 ст. 211 Конвенции такие правила должны соответствовать «общепринятым международным нормам и стандартам». Но как быть, если арктическое государство с целью, например, предотвращения загрязнения в его исключительной экономической зоне приняло закон, противоречащий рекомендательным нормам Полярного кодекса? Что применимо в данном случае? Теоретически, в рамках ст. 234 Конвенции по морскому праву, будет применима норма законодательства арктического государства.

Процесс доказывания, являются ли рекомендательные нормы Полярного кодекса этими самыми «общепринятыми международными нормами» и таким образом попадают под ст. 211 Конвенции ООН по морскому праву или нет, является крайне затруднительным.

Благодаря чему мы несмотря ни на что

Полярный кодекс вступил в силу почти год назад, однако сказать о сколько-нибудь заметной практике применения этого документа пока не представляется возможным. Министерство транспорта Российской Федерации делегировало Российскому морскому регистру судоходства (РС) полномочия в области освидетельствования судов под государственным флагом РФ на соответствие требованиям Кодекса. Регистр будет проводить освидетельствования на соответствие Полярному кодексу пассажирских и грузовых судов и плавучих сооружений, зарегистрированных в Государственном судовом реестре, бербоут-чартерном реестре, Российском международном реестре или реестре строящихся судов. В полномочия РС входит одобрение документации, проведение предписанных освидетельствований и выдача Свидетельства судна полярного плавания. Также на конференции «Полярный кодекс и безопасность судов ледового плавания» Регистр представил Руководство по применению положений Полярного кодекса. Оно предназначено для инспекторов, экипажей судов и судовладельцев. Руководство описывает порядок проведения освидетельствований и выдачи Свидетельства судна полярного плавания, а также содержит требования к эксплуатационной и экологической безопасности судов. В Руководстве приводится перечень основной технической и эксплуатационной документации, которую должен подготовить судовладелец для получения Свидетельства судна полярного плавания. Однако в целом российские и зарубежные судовладельцы пока не слишком активно включаются в процессы, связанные с переходом на новые стандарты, поскольку у них нет ясного представления о связанных с этим рисках и затратах.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что Полярный кодекс имеет ряд противоречий и неточностей. Тем не менее, он, безусловно, представляет собой значительный шаг вперед с точки зрения международного сотрудничества. Нельзя отрицать, что Полярный кодекс сумел объединить уже существующие Конвенции в этой области (СОЛАС, МАРПОЛ), поскольку сам по себе представляет собой дополнение к ним, что обусловило начало создания обширной системы правового регулирования в регионе. Наличие юридически обязательных положений в Кодексе, а также добровольное согласие государств принять эти обязательства говорит о расширении действия международного права в Арктике, а, возможно, и о готовности государств идти дальше в вопросе международного-правового регулирования. Безусловно, в Кодексе содержится, казалось бы, парадоксальное сочетание четких и размытых требований. Поскольку дальнейшая гармонизация правил о безопасности и защите морской среды в полярных водах отвечает текущим и будущим интересам не только арктических государств, но и других международных игроков, работа над Кодексом будет продолжаться, однако и сегодня следует расценивать Полярный кодекс как первый серьезный шаг на тернистом пути становления особого международно-правового режима Арктического региона.