Именем российской федерации
Верховный Суд Российской Федерации в составе
судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.
при секретаре Сибиле Г.В.
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Северина Сергея Яковлевича о признании недействующим абзаца четвёртого пункта 4 Порядка и условий оформления и выдачи гражданам удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, утверждённого приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 8 декабря 2006 г. № 727/831/165н, установил:
приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 8 декабря 2006 г.
№ 727/831/165н утверждены Порядок и условия оформления и выдачи гражданам удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (далее – Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 5 февраля 2007 г., регистрационный номер 8898, опубликован в «Российской газете» 10 февраля 2007 г. № 29, в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» 26 февраля 2007 г. № 9.
Согласно абзацу четвёртому пункта 4 Порядка в случае первичного обращения гражданина за получением удостоверения, а также при отсутствии в уполномоченном органе личного дела с материалами, послужившими основанием для выдачи ему ранее удостоверения либо при отсутствии в его личном деле, подлежащем постоянному хранению в органах (их правопреемниках), оформивших и выдавших ему ранее удостоверение союзного (российского) образца, документов, подтверждающих выполнение работ в зоне отчуждения, заявителем представляется кроме перечисленных один или несколько документов (оригиналы либо заверенные в установленном порядке копии) из числа документов, предусмотренных пунктом 6 Порядка.
Северин С.Я. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца четвёртого (ошибочно указанного в заявлении под номером 2) пункта 4 Порядка, ссылаясь на его противоречие статье 49 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г.
№ 1244-I «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», пунктам 1, 2 статьи 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», пункту 3 решения Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 22 июня 1996 г.
№ 6 «О совместных действиях по минимизации и преодолению последствий Чернобыльской катастрофы» (далее – Решение от 22 июня 1996 г. № 6), статье 3 Соглашения между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Украины о порядке осуществления взаимных расчётов за обустройство граждан, переселившихся с загрязнённых в результате чернобыльской катастрофы территорий Российской Федерации, Республики Беларусь и Украины на территорию одного из этих государств от 26 ноября 1993 г.
(далее – Соглашение от 26 ноября 1993 г.), пункту 3.3 Порядка оформления и выдачи удостоверений для граждан, принимавших участие в работах по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, и лиц, приравненных к ним, доведённого до сведения органов управления исполнительной власти субъектов Федерации, министерств и ведомств письмом Государственного комитета Российской Федерации по социальной защите граждан и реабилитации территорий, пострадавших от чернобыльской и других радиационных катастроф от 5 августа 1993 г. № ВС-10-3618.
По мнению административного истца, оспариваемое нормативное положение, по существу, воспроизводит пункт 4 Положения о порядке оформления и выдачи удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, утверждённого приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства труда и социального развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации 29 февраля 2000 г.
№ 114/66/23н, который признан не действующим вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2004 г. № ГКПИ03-1519 в части обязанности участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС подтверждать свой статус при замене удостоверения иными документами, кроме паспорта и ранее выданного удостоверения.
Кроме того, пункт 4 Порядка в оспариваемой части имеет неопределённое содержание и позволяет различным органам истолковывать и применять его положения произвольно, так как в нём не указано: какое ранее выданное удостоверение следует считать «удостоверением установленного образца», «удостоверением союзного образца», каких участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС следует считать впервые обратившимися за получением удостоверения и кому из них обязательно подтверждать свой статус и представлять, кроме паспорта и ранее выданного удостоверения, другие документы.
В обоснование административного иска Северин С.Я. указывает, что в 2003 г. он переехал на постоянное место жительство в Российскую Федерацию и с того времени пытается заменить удостоверение участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, выданное ему в мае 1992 г. и перерегистрированное в 1995 г. уполномоченным органом на территории Республики Беларусь, где он ранее проживал, однако в таком праве ему отказано со ссылкой на оспариваемое нормативное положение, что нарушает его права как участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.
Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2021 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации.
Функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения переданы Министерству здравоохранения Российской Федерации, а в сфере социальной защиты и социального обслуживания населения – Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации.
В письменных возражениях Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее также – МЧС России), Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее также – Минздрав России)
, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее также – Минтруд России), Министерство финансов Российской Федерации (далее также – Минфин России) указали, что нормативный правовой акт принят федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.
Министерство юстиции Российской Федерации (далее также – Минюст России) в письменных объяснениях выразило позицию, что содержание абзаца четвёртого пункта 4 Порядка необходимо привести в соответствие с Решением от 22 июня 1996 г. № 6.
Административный истец Северин С.Я. и его представитель Гурьянов В.И. в судебное заседание, о месте и времени которого извещены надлежащим образом, не явились.
Представители МЧС России Клеймёнова Д.Г., Минтруда России Ерохина Ю.В., Минфина России Шиляев А.П., Минздрава России Шустов А.Б. не признали административный иск.
Представитель Министерства юстиции Российской Федерации Максутов Р.А. поддержал позицию, изложенную в письменных объяснениях.
Обсудив доводы административного истца Северина С.Я., выслушав возражения представителей Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Клеймёновой Д.Г., Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Ерохиной Ю.В.
, Министерства финансов Российской Федерации Шиляева А.П., Министерства здравоохранения Российской Федерации Шустова А.Б., объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации Максутова Р.А., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым заявленное требование удовлетворить частично, Верховный Суд Российской Федерации находит административное исковое заявление подлежащим удовлетворению в части.
Отношения, связанные с чернобыльской катастрофой, регулируются Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», направленным, как указано в его статье 1, на защиту прав и интересов граждан Российской Федерации, которые оказались в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, либо принимали участие в ликвидации её последствий.
Частью пятой статьи 15 названного закона предусмотрено, что Порядок и условия оформления и выдачи удостоверений определяются органами, уполномоченными Правительством Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом «а» пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2004 г. № 818 «О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных определять порядок и условия оформления и выдачи удостоверений отдельным категориям граждан из числа лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и гражданам из подразделений особого риска» (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого акта) такими органами являлись Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации.
Порядок утверждён уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в целях реализации требований федерального закона и в пределах предоставленных таким органам полномочий. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюдён и не оспаривается административным истцом.
В части первой статьи 13 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» определены категории граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы.
В частности, к ним относятся: граждане (в том числе временно направленные или командированные), принимавшие в 1986-1987 гг. участие в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы в пределах зоны отчуждения или занятые в этот период на работах, связанных с эвакуацией населения, материальных ценностей, сельскохозяйственных животных, и на эксплуатации или других работах на Чернобыльской АЭС; военнослужащие и военнообязанные, призванные на специальные сборы и привлечённые в этот период для выполнения работ, связанных с ликвидацией последствий чернобыльской катастрофы в пределах зоны отчуждения, включая лётно-подъёмный, инженерно-технический составы гражданской авиации, независимо от места дислокации и выполнявшихся работ; лица начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, проходившие в 1986-1987 гг. службу в зоне отчуждения; граждане, в том числе военнослужащие и военнообязанные, призванные на военные сборы и принимавшие участие в 1988-1990 гг. в работах по объекту «Укрытие»; младший и средний медицинский персонал, врачи и другие работники лечебных учреждений (за исключением лиц, чья профессиональная деятельность связана с работой с любыми видами источников ионизирующих излучений в условиях радиационной обстановки на их рабочем месте, соответствующей профилю проводимой работы), получившие сверхнормативные дозы облучения при оказании медицинской помощи и обслуживании в период с 26 апреля по 30 июня 1986 г. лиц, пострадавших в результате чернобыльской катастрофы и являвшихся источником ионизирующих излучений (пункт 3); граждане (в том числе временно направленные или командированные), принимавшие в 1988-1990 гг. участие в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы в пределах зоны отчуждения или занятые в этот период на эксплуатации или других работах на Чернобыльской АЭС; военнослужащие и военнообязанные, призванные на специальные сборы и привлечённые в эти годы к выполнению работ, связанных с ликвидацией последствий чернобыльской катастрофы, независимо от места дислокации и выполнявшихся работ, а также лица начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, проходившие в 1988-1990 гг. службу в зоне отчуждения (пункт 4).
Перечисленным гражданам согласно части четвёртой статьи 15 указанного закона выдаются удостоверения участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и нагрудные знаки. Эти документы дают право на меры социальной поддержки, предусмотренные данным законом, с момента их предъявления.
Согласно пункту 4 Порядка для оформления и получения удостоверения по форме согласно приложениям N 1 или N 2 к Порядку участники ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС обращаются в уполномоченный орган по месту жительства (работы, службы) с письменным заявлением, одновременно с которым предъявляются паспорт гражданина Российской Федерации и удостоверение установленного образца, подтверждающее факт участия в работах по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (абзацы первый – третий).
В случае первичного обращения гражданина за получением удостоверения абзац четвёртый пункта 4 Порядка предусматривает, что заявителем представляется кроме перечисленных один или несколько документов (оригиналы либо заверенные в установленном порядке копии) из числа документов, предусмотренных его пунктом 6.
Пункт 6 Порядка перечисляет конкретные виды документов, подтверждающих участие граждан в работах по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в зоне отчуждения (абзацы второй – десятый), а также подтверждающих участие в работах по объекту «Укрытие» (абзацы двенадцатый – четырнадцатый).
Список работ, относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведённым в период с 26 апреля 1986 г. по 31 декабря 1990 г. в зоне отчуждения Российской Федерации, утверждён постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 13 августа 1993 г. № 5625-I.
Вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2021 г. № ГКПИ09-1510 установлено, что документы, перечисленные в том числе в пунктах 4, 6 Порядка, предназначены для подтверждения факта выполнения работ в зоне отчуждения, и содержание этой части пунктов соответствует федеральному закону.
Обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства (часть 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Доводы административного истца о противоречии оспариваемого положения статье 49 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», пунктам 1, 2 статьи 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», пункту 3 Решения от 22 июня 1996 г.
№ 6, статье 3 Соглашения от 26 ноября 1993 г., пункту 3.3 Порядка оформления и выдачи удостоверений для граждан, принимавших участие в работах по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, и лиц, приравненных к ним, основаны на неверном толковании норм права.
Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и нормативными правовыми актами, принятыми в его развитие, установлено, что меры социальной поддержки предоставляются гражданам Российской Федерации по месту их постоянного проживания на территории Российской Федерации.
Статья 49 этого закона устанавливает, что гражданам, пострадавшим от катастрофы на Чернобыльской АЭС, и участникам ликвидации её последствий, переселившимся с территорий Украины, Республики Беларусь и других государств на территорию Российской Федерации для постоянного проживания, гарантируются меры социальной поддержки, предусмотренные данным законом.
При этом указанная норма непосредственно не устанавливает условия предоставления таким категориям лиц тех или иных мер социальной поддержки.
Согласно абзацу первому пункта 3 Решения от 22 июня 1996 г. № 6 выданные в установленном порядке гражданам Республики Беларусь и Российской Федерации документы, удостоверяющие участие в работах по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, проживание на загрязнённой в результате Чернобыльской катастрофы территории, отселение и эвакуацию, принимаются соответственно в Российской Федерации и Республике Беларусь без легализации, а льготы и компенсации, предусмотренные законодательством соответствующего государства для этих категорий граждан, распространены на лиц, прибывших с такими документами из Республики Беларусь в Российскую Федерацию на постоянное проживание и наоборот.
Вместе с тем абзацем вторым пункта 3 поименованного решения установлено, что порядок предоставления льгот и компенсаций определяется законодательством государства постоянного проживания указанных лиц.
Постановлением Совмина СССР, ВЦСПС от 31 марта 1990 г. № 325 «О мерах по улучшению медицинского обслуживания и социального обеспечения лиц, принимавших участие в работах по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС» была предусмотрена выдача удостоверения участника ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, являющегося документом, подтверждающим право на установленные с 1 июля 1990 г. льготы для лиц, указанных в пунктах 1, 4, 5 и 6 постановления, и нагрудного знака.
Постановлением Госкомитета СССР по труду и социальным вопросам от 14 мая 1990 г. № 192 утверждена форма удостоверения.
Порядок оформления и выдачи удостоверений лицам, участвовавшим в работах по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, объявлен в письме данного государственного комитета от 4 июля 1990 г. № 2125-ФК, который впоследствии утратил силу в связи с утверждением Государственным комитетом Российской Федерации по социальной защите граждан и реабилитации территорий, пострадавших от чернобыльской и других радиационных катастроф, Министерством труда Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по атомной энергии, Министерством обороны Российской Федерации, Министерством социальной защиты населения Российской Федерации, Министерством транспорта Российской Федерации от 5 августа 1993 г.
№ ВС-10-3618 Порядка оформления и выдачи удостоверений для граждан, принимавших участие в работах по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, и лиц, приравненных к ним (зарегистрирован в Минюсте России 15 сентября 1993 г., регистрационный номер 342).
Названный порядок, пункт 2.1 которого предусматривал выдачу лицам, указанным в пунктах 3 и 4 части первой статьи 13 Закона, удостоверения участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и нагрудных знаков образца 1990 г., признан утратившим силу приказами Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий № 114, Министерства труда и социального развития Российской Федерации № 66, Министерства финансов Российской Федерации № 23н от 29 февраля 2000 г. в связи с утверждением Положения о порядке оформления и выдачи удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (далее – Положение от 29 февраля 2000 г.), которое, в свою очередь, утратило силу со дня введения в действие 21 февраля 2007 г. оспариваемого по настоящему административному делу Порядка.
Устанавливая единые обязательные правила оформления и выдачи удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС на территории Российской Федерации, Положение от 29 февраля 2000 г. предусматривало, что ранее выданные гражданам удостоверения действительны для предоставления льгот и компенсаций до замены их на удостоверения нового образца по формам согласно приложениям № 1 и № 2 к данному положению до 1 января 2006 г.
Оспариваемый в части Порядок устанавливает единые обязательные на всей территории Российской Федерации правила оформления и выдачи удостоверения гражданам, указанным в пунктах 3 и 4 части первой статьи 13 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», и предписывает, что удостоверения российского образца, оформленные и выданные гражданам до принятия данного порядка, действительны для предоставления им мер социальной поддержки, а удостоверения союзного образца действительны для предоставления гражданам мер социальной поддержки до 1 января 2007 г. (пункт 1).
Таким образом, Порядок предусматривает обязательную замену только удостоверений союзного образца.
Порядок, как следует из его содержания, предусматривает право граждан, имеющих удостоверения российского образца, на получение нового удостоверения для установления им статуса, дающего право на возмещение вреда и предоставление мер социальной поддержки в большем объёме, или его дубликата в случае порчи либо утраты удостоверения (пункт 14).
В то же время положения пункта 4 Порядка не исключают право граждан, имеющих удостоверения участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, обратиться в уполномоченный орган с заявлением о его замене на удостоверение нового образца.
Так, в формах бланков удостоверений участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, предусмотренных приложениями № 1 и № 2 Положения от 29 февраля 2000 г., указывается, что предъявитель удостоверения имеет право на компенсации и льготы, установленные Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», а в аналогичных формах бланков удостоверений, которые предусмотрены приложениями № 1 и № 2 к Порядку, указано, что предъявитель удостоверения имеет право на меры социальной поддержки, установленные названным законом.
Подобные различия обусловлены изменением редакции приведённого закона, который ранее предусматривал право граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, на получение компенсаций и льгот, а в действующей согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ редакции – право указанных граждан на возмещение вреда и меры социальной поддержки.
Пунктом 4 Порядка предусмотрено, что для оформления и получения удостоверения по форме согласно приложениям № 1 или № 2 к данному порядку участники ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС обращаются в уполномоченный орган по месту жительства (работы, службы) с письменным заявлением, одновременно с которым предъявляются: паспорт гражданина Российской Федерации; удостоверение установленного образца, подтверждающее факт участия в работах по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (абзацы первый – третий).
Вместе с тем абзац четвёртый пункта 4 Порядка, кроме отмеченных выше и соответствующих закону требований о предоставлении документов, подтверждающих выполнение работ в зоне отчуждения лицами, впервые обратившимися за получением удостоверения, содержит отдельное предписание о том, что при отсутствии в уполномоченном органе личного дела с материалами, послужившими основанием для выдачи гражданину ранее удостоверения либо при отсутствии в его личном деле, подлежащем постоянному хранению в органах (их правопреемниках), оформивших и выдавших ему ранее удостоверение союзного (российского) образца, документов, подтверждающих выполнение работ в зоне отчуждения, заявителем представляется кроме перечисленных один или несколько документов (оригиналы либо заверенные в установленном порядке копии) из числа документов, предусмотренных пунктом 6 Порядка.
Исходя из буквального и смыслового толкования такого нормативного положения в системе взаимосвязанных с ним норм Порядка, следует сделать вывод, что подобное предписание не отвечает общеправовому критерию формальной определённости, ясности и недвусмысленности нормы.
Так, в содержании нормы не указано, в отношении каких именно граждан должно применяться это положение, обладателями какого удостоверения, которое им ранее, как следует из текста, было оформлено и выдано, они являются, в каком значении используется понятие «удостоверение союзного (российского) образца», с учётом того, что пункт 1 Порядка не отождествляет удостоверения российского и союзного образцов, делая между ними различия применительно к сроку их действия и необходимости замены.
Подобная правовая неопределённость, по сути, допускает в том числе возложение на граждан, имеющих ранее оформленные и выданные в соответствии с требованиями Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-I «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» удостоверения участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, обязанности повторно представлять один или несколько документов (оригиналы либо заверенные в установленном порядке копии) из числа документов, предусмотренных пунктом 6 названного порядка, при обращении за получением удостоверения по новой форме.
Такое правовое регулирование не отвечает требования закона и фактически направлено на преодоление законной силы решения Верховного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2004 г. № ГКПИ03-1519, которым признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 4 Положения от 29 февраля 2000 г. в редакции от 13 ноября 2000 г. в части, обязывающей граждан, имеющих удостоверения участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, при обращении с заявлением о выдаче удостоверений нового образца представлять иные документы, кроме копии ранее выданного удостоверения.
В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.
В свою очередь, Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в его действующей редакции не содержит норм, обязывающих граждан повторно подтверждать ранее установленный им в соответствии с законом статус участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также право на меры социальной поддержки, обусловленные этим статусом.
Приведённым законом не предусмотрена обязанность граждан, указанных в его пунктах 3 и 4 части первой статьи 13, получившим ранее удостоверения участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС установленного образца, которые не признаны недействующими или недействительными, при замене таких удостоверений на предусмотренные Порядком удостоверения нового образца повторно представлять иные документы, подтверждающие выполнение работ в зоне отчуждения, в связи с отсутствием в уполномоченном органе личного дела с материалами, послужившими основанием для выдачи гражданину ранее удостоверения либо при отсутствии в его личном деле, подлежащем постоянному хранению в органах (их правопреемниках), оформивших и выдавших ему соответствующее удостоверение, документов, подтверждающих выполнение работ в зоне отчуждения.
Кроме того, подобные положения Порядка без законных оснований могут возлагать на участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, статус которых ранее признан и не требует изменения, обозначенную выше обязанность в том числе, например, и при утрате уполномоченным органом личного дела или имевшихся в нём документов, подлежащих постоянному хранению.
Этот вывод следует из содержания оспариваемого нормативного положения, в котором причины отсутствия личного дела с материалами или определённых документов, послуживших основанием для выдачи гражданину ранее удостоверения, или иные конкретные условия применения такой нормы не определены.
Доводы возражений административных ответчиков о том, что оспариваемое предписание обеспечивает проверку и контроль ранее выданных удостоверений, подлежат отклонению ввиду их несостоятельности.
Статья 47 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», предусматривая контроль органов исполнительной власти за исполнением указанного закона, включая возможную проверку правомерности выдачи гражданам удостоверений и нагрудных знаков участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, не наделяет эти или иные упоминаемые в данной норме органы полномочиями возлагать на гражданина обязанность по доказыванию обоснованности получения ранее оформленного и выданного ему в установленном порядке удостоверения.
Подобный контроль должен осуществляться непосредственно субъектами, реализующими соответствующие функции, в частности путём проверки и анализа материалов по учёту оформленных и выданных удостоверений, а также документов, послуживших основанием для выдачи удостоверений, которые в силу пункта 16 Порядка хранятся в уполномоченных органах постоянно.
Уменьшение ранее признанного и подтверждённого соответствующим удостоверением права граждан на получение компенсаций и льгот (а равно мер социальной поддержки) недопустимо по основаниям, не предусмотренным законом.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, для того чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина, норма, вводящая такое ограничение, должна быть формально определённой, точной, чёткой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения (постановления от 30 октября 2003 г. № 15-П, от 30 июня 2021 г. № 14-П, от 30 октября 2021 г. № 26-П и др.).
При изложенных обстоятельствах абзац четвёртый пункта 4 Порядка в силу части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит признанию не действующим в той мере, в какой содержащееся в нём нормативное положение вследствие своей правовой неопределённости допускает возложение на граждан, имеющих ранее оформленные и выданные в соответствии с требованиями Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» удостоверения участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, обязанности повторно представлять один или несколько документов (оригиналы либо заверенные в установленном порядке копии) из числа документов, предусмотренных пунктом 6 названного порядка, при обращении за получением удостоверения по форме согласно приложениям № 1 или № 2 к данному порядку, и тем самым препятствует предоставлению таким гражданам права на меры социальной поддержки.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:
административное исковое заявление Северина Сергея Яковлевича удовлетворить частично.
Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац четвёртый пункта 4 Порядка и условий оформления и выдачи гражданам удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, утверждённого приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 8 декабря 2006 г.
№ 727/831/165н, в той мере, в какой содержащееся в нём нормативное положение вследствие своей правовой неопределённости допускает возложение на граждан, имеющих ранее оформленные и выданные в соответствии с требованиями Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г.
№ 1244-I «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» удостоверения участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, обязанности повторно представлять один или несколько документов (оригиналы либо заверенные в установленном порядке копии) из числа документов, предусмотренных пунктом 6 названного порядка, при обращении за получением удостоверения по форме согласно приложениям N 1 или N 2 к данному порядку, и тем самым препятствует предоставлению таким гражданам права на меры социальной поддержки.
Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный в части нормативный правовой акт.
https://www.youtube.com/watch?v=cKVMvw9IzVM
В удовлетворении остальной части заявления Северина С.Я. отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
| Судья Верховного Суда Российской Федерации | Ю.Г. Иваненко |